• खिमलाल देवकोटा

चालु आ.व.०८१/८२ को बजेटका सिद्धान्त र प्राथमिकता पेस हुँदा अर्थमन्त्री प्रकाशशरण महत थिए भने बजेट पेस हुँदा अर्थमन्त्री वर्षमान पुन । बजेटको कार्यान्वयनको समयमा अर्थमन्त्री विष्णु पौडेल छन् । प्राथमिकता पेस गर्दा एउटा, बजेट ल्याउँदा र कार्यान्वयनको समयमा अलग–अलग अर्थमन्त्री त्यो पनि फरक–फरक पार्टीका भएको स्थिति सम्भवतः अहिलेसम्म दुनियाँको कुनै पनि मुलुकमा छैन होला ।

यसले पनि नेपालको राजनीतिक स्थायित्वमा समस्या छ । यसले सुधार चाहेको/खोजेको छ भन्ने सन्देश दिन्छ ।

नेकपा एमाले र नेकाको सरकारको मूल उद्देश्य नै राजनीतिक स्थायित्वलगायतका लागि संविधान संशोधन गर्ने भन्ने छ । सरकारको मूल ध्येय नै संविधान संशोधन भएका कारण विभिन्न कोणबाट बहस चलाइनुपर्दथ्यो । तर, अहिलेसम्म कुनै छनक छैन । संविधान संशोधनको बहसमा बजेट तर्जुमाको विधिलगायतमा सुधार जरुरी छ । आलेख बजेट तर्जुमाको विषयमा केन्द्रित छ ।

संविधानअनुसार अर्थमन्त्रीले प्रत्येक वर्ष जेठ महिनाको १५ गते संघीय संसद्को दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा राजस्वको अनुमान, संघीय सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने आवश्यक रकमहरू र संघीय विनियोजन ऐनबमोजिम व्यय हुने आवश्यक रकमहरू लगायतका विषयहरू खुलाई राजस्व र व्ययको वार्षिक अनुमान पेस गर्नुपर्दछ । अर्थमन्त्रीले संसद्मा बजेट पेस गर्नुभन्दा अगाडि विभिन्न चरणहरू पार गर्नुपर्ने हुन्छ ।

प्रत्येक मन्त्रालयले आवधिक योजना र क्षेत्रगत नीति तथा योजनाका आधारमा आगामी तीन आर्थिक वर्षमा हुने खर्चको प्रक्षेपणसहितको मन्त्रालयगत मध्यमकालीन खर्च संरचना तयार गरी राष्ट्रिय योजना आयोग र अर्थ मन्त्रालयमा पठाउनुपर्दछ । योजना आयोगले प्रस्तावित आयोजना वा कार्यक्रमको क्रियाकलाप विवरण, अनुमानित प्रतिइकाइ लागत, सोबाट प्राप्त हुने प्रतिफलसमेत खुलाई आयोजना वा कार्यक्रमको प्राथमिकीकरण गर्नुपर्दछ ।

यहाँ योजना आयोगको भूमिका महत्त्वपूर्ण छ । कस्ता आयोजना तथा कार्यक्रमलाई प्राथमिकता दिने भन्ने विषय आयोगको निर्णयमा भर पर्दछ । तर, यो विषयमा योजना आयोग चुकेको छ । आफ्नो भूमिका प्रदर्शन गर्न सकेको छैन ।

आयोगले अर्थ मन्त्रालयसँगको समन्वयमा मध्यमकालीन खर्च संरचना तथा आगामी आर्थिक वर्षको बजेट तथा कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने प्रयोजनका लागि आगामी तीन वर्षमा उपलब्ध हुने स्रोत तथा गर्न सकिने खर्चको सीमाको पूर्वअनुमान चालु आर्थिक वर्षको माघ १५ गतेभित्र गरिसक्नुपर्दछ ।

स्रोतको अनुमान र खर्चको सीमा निर्धारण प्रयोजनका लागि आयोगको उपाध्यक्षको संयोजकत्वमा एक राष्ट्रिय स्रोत अनुमान समितिको व्यवस्था कानुनमा छ । स्रोत समितिमा नेपाल राष्ट्र बैंकका गभर्नर, अर्थ मन्त्रालयका सचिव, महालेखा नियन्त्रकलगायतका व्यक्तिहरू सदस्य हुने व्यवस्था छ ।

स्रोत अनुमान समितिले आवधिक योजनामा प्रक्षेपित लगानी तथा वित्तीय आवश्यकताका आधारमा आगामी तीन आर्थिक वर्षका लागि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कुल राष्ट्रिय स्रोत अनुमान गर्दछ । स्रोतको अनुमान भएपछि चालु वर्षको मध्यमकालीन खर्च संरचनासमेतलाई दृष्टिगत गरी खर्चको सीमा निर्धारण गर्नुपर्दछ । आयोगका उपाध्यक्षको नेतृत्वको टोलीलाई संघीय सरकार मात्र हैन प्रदेश र स्थानीय तहको स्रोतको अनुमान गर्ने अधिकार छ । जर्मनीलगायतका कतिपय देशहरूमा संसद्को बजेट समितिलाई मात्र यस्तो अधिकार छ ।

मन्त्रालयहरूलाई अनुमानित बजेटको सिलिङ दिने अधिकार स्रोत समितिलाई छ । तर, स्रोत समितिको सिफारिसलाई नजरअन्दाज गरिएको स्थिति छ । जस्तो आयोगका एक पदाधिकारीका अनुसार चालु आ.व.मा सहरी विकास मन्त्रालयको सिलिङ ६६ अर्ब रुपैयाँ थियो । तर बजेट आउँदा ९२ अर्ब ६० करोड भयो ।

बजेट तर्जुमा गर्दा मध्यमकालीन खर्च संरचनालाई आधार मान्नुपर्दछ । आवधिक योजना र वार्षिक कार्यक्रमका बीचमा तादत्म्यता कायम गर्न नेपालमा १० औं आवधिक योजना ( २०५९–६५) देखि मध्यमकालीन खर्च संरचना निर्माण गर्ने परम्पराको थालनी गरिएको हो । नेपालमा पहिलो पटक आ.व. ०५९/६० देखि यस्तो खर्च संरचनाको सुरुवात भएको हो । कानुनी रूपमा यस विधिको वैधता अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा पायो । यसैगरी आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनले पनि यसको औचित्य तथा आवश्यकतालाई झन् मजबुत पारेको छ ।

मध्यमकालीन खर्च संरचना निर्माणको समग्र निर्देशनलगायतका लागि योजना आयोगका उपाध्यक्षको अध्यक्षतामा एक निर्देशक समिति रहने व्यवस्था छ । यस समितिमा आयोगका सदस्य र सबै मन्त्रालयका सचिवहरू रहन्छन् । सरकारले संसद्मा आय र व्ययको अनुमान (बजेट) पेस गर्दा तीन आर्थिक वर्षमा हुने खर्चको प्रक्षेपणसहितको मध्यमकालीन खर्च संरचनासमेत पेस गर्नुपर्दछ । मध्यमकालीन खर्च संरचनालाई बजेटले पछ्याउनुपर्ने हो । तर, बजेट भाषण आएपछि मात्र आयोगको टिम मध्यमकालीन खर्च संरचना निर्माणमा लाग्ने गरेको आयोगका एक अधिकारी बताउँछन् ।

बजेट निर्माण प्रक्रियामा कानुनले आयोगलाई अधिकार सम्पन्न बनाएको छ । तर, अर्थ मन्त्रालय एक्लै हिँड्ने गरेको गुनासो आयोग पदाधिकारीहरूको छ । संविधानले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई बलियो बनाएको छ । तर, कानुनले वित्त आयोगको अधिकारलाई खुम्च्याएको आयोगको गुनासो छ ।

स्रोत तथा खर्चको सीमाको अधीनमा रही योजना आयोगले आगामी तीन वर्षको बजेट तर्जुमाका लागि बजेट सीमा, मध्यमकालीन खर्च संरचनाको खाकासमेत उल्लेख गरी बजेट तर्जुमासम्बन्धी मार्गदर्शन तथा ढाँचा चालु आर्थिक वर्षको माघ मसान्तभित्र सम्बन्धित मन्त्रालय, आयोग, सचिवालय वा निकायमा पठाउनुपर्दछ । मन्त्रालयले बजेट सीमा र मार्गदर्शनको अधीनमा रही निर्धारित ढाँचामा आफू र आफ्नो मातहतका कार्यालय वा निकायको आगामी वर्षको नीति तथा कार्यक्रमसहित बजेट प्रस्ताव तयार गरी बजेट सीमा र मार्गदशर्नमा तोकिएको समयभित्र योजना आयोग र अर्थ मन्त्रालयमा पठाउनुपर्दछ ।

सम्बन्धित मन्त्रालय र निकायहरूले तयार गरी पठाएको बजेट अनुमान विशेषतः चालु खर्चतर्फको कार्यक्रम खर्च, पुँजीगत खर्च एवं वित्तीय व्यवस्थापनसहितको कार्यगत र निकायगत रूपमा नीतिगत छलफल राष्ट्रिय योजना आयोग र अर्थ मन्त्रालयमा हुन्छ ।

मन्त्रालय वा निकायले बजेट माग गर्दा नेपाल सरकारको कार्यविभाजन नियमावलीलाई विशेष आधार मान्नुपर्ने व्यवस्थासमेत छ । तर, विगत ७ वर्षको बजेट तर्जुमालाई आधार मान्ने हो भने आधाभन्दा बढी मन्त्रालयले नियमावलीलाई आत्मसात् गरेका छैनन् । जस्तो, भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयको कार्यक्षेत्रमा राष्ट्रिय सडकलगायतको क्षेत्र छ । तर, यो सहित प्रायः सबै विकासे मन्त्रालयहरूले प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यक्षेत्र मिचेका छन् ।

हजार/लाख रुपैयाँका योजना तथा कार्यक्रमहरू राख्ने गरेका छन् । यहाँनेर पनि योजना आयोग चुकेको छ । आयोगले दिएको मार्गदर्शनभन्दा बाहिर गएर योजना प्रस्ताव गर्ने मन्त्रालयहरूलाई अहिलेसम्म आयोगले लिखित वा मौखिक रूपमा सचेत गराएको छैन । जथाभाबी योजना वितरण, प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यक्षेत्र मिचेका सम्बन्धमा संसद्मा अधिकांश मन्त्रीहरूसँग म सांसद हुँदा नोकझोक नै हुन्थ्यो ।

अर्थ मन्त्रालयले बजेट छलफल तथा प्रस्तावित बजेट तथा कार्यक्रमको मूल्यांकन र विश्लेषणका आधारमा आगामी आ.व.का लागि बजेट प्रस्ताव गर्दछ । तर, सबै विषयगत मन्त्रालयहरूको योजना तथा कार्यक्रमहरूको छलफलपश्चात् त्यसको प्रतिवेदन आयोगले अर्थमन्त्रीलाई दिनुपर्ने कानुनी व्यवस्थासमेत छ । तर, योजना आयोगले आफ्नो कानुनी अधिकारको भरपूर प्रयोग नगरेको स्थिति छ ।

नेपाल सरकारले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगसँग परामर्श गरी प्रदेश र स्थानीय तहलाई आगामी वर्ष प्राप्त हुने वित्तीय समानीकरण र राजस्व बाँडफाँटको विवरण फागुन मसान्तसम्ममा पठाउनुपर्नेसमेत कानुनी व्यवस्था छ । यो व्यवस्थाको पनि राम्रोसँग पालना नभएको गुनासो प्रदेश र स्थानीय तहको छ । वित्तीय हस्तान्तरणको परिणाम वित्त आयोगले तोक्ने संवैधानिक व्यवस्थाको समेत पालना नभएको आयोग पदाधिकारीहरू बताउँछन् ।

अर्थमन्त्रीले संसद्मा बजेट पेस गर्नुभन्दा १५ दिन अगाडि बजेट तथा कार्यक्रमका सिद्धान्त र आयोजना वा कार्यक्रमका प्राथमिकताको विवरण संघीय संसद्मा पेस गर्नुपर्दछ । तत्कालीन प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहालले बजेट प्रस्तुत गर्नुभन्दा ३ महिना अगाडि नै बजेटका सिद्धान्त र प्राथमिकता पेस गर्ने गरी अध्यादेश ल्याए ।

अध्यादेशका आधारमा चालु आ.व.को प्रिबजेट छलफल गत फागुनमा भएको थियो । जसमा मैले पनि भाग लिएको थिएँ । सांसदका भावनाहरूलाई आत्मसात् गर्न भनेर ३ महिना अगाडि नै प्रिबजेट पेस गर्नुपर्ने गरी अध्यादेश ल्याइयो । तर, पछि समयमा नै अध्यादेश पास नभएका कारण निष्क्रिय भयो ।

अर्थ मन्त्रालयको पूर्वसहमतिबेगर कुनै पनि निकायले बहुवर्षीय दायित्व सिर्जना हुने गरी खर्चको प्रतिबद्धता जनाउन हुँदैन । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा नेपाल सरकारले गर्ने आयोजनाको वर्गीकरण योजना आयोगको सिफारिसमा नेपाल सरकारले गर्नेछ भन्ने व्यवस्था कानुनमा छ । यससम्बन्धी मापदण्ड मन्त्रिपरिषद्ले स्वीकृत गरेको छ ।

जस्तो मापदण्डअनुसार संघीय सरकारले तीन करोडभन्दा साना पूर्वाधार आयोजना गर्न नपाउने व्यवस्था छ । यो व्यवस्थाको मन्त्रालयहरूले पालना गरेका छैनन् । जस्तो, कान्तिपुर दैनिकको असार ५ को समाचारअनुसार सहरी विकास मन्त्रालयमा रु. १ लाखका ९९ वटा आयोजना छन् । यसैगरी भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयमा रुपैयाँ ५ लाखका ६२६ वटा योजना छन् । गत आ.व.मा भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयमा २ हजार ८ सय २९ वटा योजनाहरू थिए ।

जसमा ५ लाखसम्मका १ हजार ४ सय ९० वटा थिए । सहरी विकास मन्त्रालयका कुल ७ हजार १ सय ७७ योजनामा ५० लाखसम्मका ९८ प्रतिशत थिए । ५० लाखसम्मका योजनामा खानेपानी मन्त्रालयमा ८४ प्रतिशत र खेलकुद मन्त्रालयमा ९९ प्रतिशत थिए । आयोजना तथा कार्यक्रमका सम्बन्धमा मन्त्रालयहरूलाई काबुमा ल्याउने काम योजना आयोगको हो । तर आयोग आफैं निरीह छ ।

राष्ट्रियस्तरका योजनाहरू सञ्चालन गर्नुपर्ने मन्त्रालयहरूले लाखका योजनाहरू राख्नु लज्जाबोध त हुँदै हो । संविधान र कानुनको पनि तेजोवध हो । यस सम्बन्धमा त मैले संसद्मा कतिपय मन्त्रीहरूलाई संविधान र कानुनको गम्भीर उल्लंघन गर्ने ‘गणतन्त्रकालका राणा’ समेत भनेको थिएँ ।

बजेट स्वीकृत भएपछि, अर्थ मन्त्रालयबाट अख्तियारी प्राप्त नभए पनि सम्बन्धित निकायले खर्च गर्न सक्ने व्यवस्था कानुनमा छ । तर स्वीकृत बजेट एकभन्दा बढी मन्त्रालय वा कार्यालयको भएमा सात दिनभित्र सम्बन्धित निकायले हासिल गर्नुपर्ने प्रतिफल तथा उपलब्धिसहित स्रोतगत बाँडफाँट गरी खर्च गर्ने अख्तियारी दिनुपर्दछ ।

एक मन्त्रालय वा निकायअन्तर्गत विनियोजित रकम अर्को मन्त्रालय वा निकाय मातहतको कार्यालयमार्फत खर्च गर्नुपर्ने भएमा विनियोजन भएको निकायको सचिवले सम्बन्धित निकाय मन्त्रालय वा निकायको सचिवलाई खर्च गर्ने अख्तियारी प्रदान गर्नुपर्दछ । सम्बन्धित कार्यालयको नाममा विनियोजन वा बाँडफाँट भएको रकम निकासा प्राप्त गरी खर्च गर्ने, लेखा राख्ने, प्रतिवेदन गर्ने, लेखापरीक्षण गराउने र बेरुजु फर्स्योट गर्ने गराउने जिम्मेवारी सम्बन्धित कार्यालय प्रमुखको हुनेछ ।

प्रत्येक कार्यालयले बजेट कार्यान्वयन गर्दा वार्षिक खरिद योजना, मासिक नगद प्रवाह विवरण, उपलब्धि मापन सूचक र कार्यान्वयनको समयतालिका समावेश गर्नुपर्दछ । यसैगरी बजेट तथा कार्यक्रमको कार्यान्वयनका लागि विभागीय प्रमुख वा जिम्मेवार व्यक्तिले सचिवसँग र कार्यालय प्रमुख वा जिम्मेवार व्यक्तिले विभागीय प्रमुखसँग प्रतिफल सूचकसहितको कार्यसम्पादन करार गर्नुपर्दछ ।

महालेखा नियन्त्रक कार्यालयको दैनिक बजेटरी वित्तीयअनुसार पुस मसान्तसम्मको खर्च ३५.८९ प्रतिशत छ । विकास खर्च जम्मा १६.१६ प्रतिशत छ । अर्थशास्त्रको सामान्य सिद्धान्तअनुसार खर्च हुनु/बढ्नु आर्थिक क्रियाकलापमा बढोत्तरीसँगै आम्दानी र रोजगारी पनि बढ्नु हो । तर, मन्त्रालयहरू समयमा नै योजना तथा कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्नमा तत्पर छैनन् । प्रदेश र स्थानीय तहलाई समानीकरण अनुदान बढाऔं भन्दा स्रोत छैन भन्ने, अख्तियारी दिएको पनि कटौती गर्ने तर सिंहदरबारका मन्त्रालयहरूले जथाभाबी गर्दा पनि कुनै अंकुश लगाइँदैन ।

अर्थ मन्त्रालयले बजेटको सम्पूर्ण कार्यान्वयन पक्षको अर्धवार्षिक मूल्यांकन प्रतिवेदन हरेक वर्षको माघ मसान्तभित्र र वार्षिक मूल्यांकन प्रतिवेदन आर्थिक वर्ष समाप्त भएको चार महिनाभित्र सार्वजनिक गर्नुपर्दछ । नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहसमेतको आर्थिक विवरणका आधारमा एकीकृत आर्थिक विवरण तयार गरी प्रत्येक वर्षको पुस मसान्तभित्र सार्वजनिक गर्नुपर्ने व्यवस्था अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सबै सरकारी कार्यालयले आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली तयार गरी लागू गर्नुपर्दछ । आन्तरिक नियन्त्रण प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्न हरेक निकायमा आन्तरिक नियन्त्रण समिति रहने व्यवस्था छ । समितिले आफ्नो निकायबाट सम्पादन गरिने कार्यहरू दक्षतापूर्वक एवं मितव्ययी रूपमा सम्पादन गरी नतिजाउन्मुख गराउने, वित्तीय जोखिम न्यूनीकरण गर्ने, वित्तीय विवरणलाई विश्वसनीय बनाउने तथा लेखापरीक्षणबाट कायम भएका बेरुजु फर्स्योट गरी गराई आन्तरिक नियन्त्रण प्रणालीलाई सुदृढ र प्रभावकारी बनाउँछ ।

नेपाल सरकारका प्रत्येक कार्यालयको कारोबारको नियमितता, मितव्ययिता, कार्यदक्षता र प्रभावकारिताका आधारमा आन्तरिक लेखापरीक्षण महालेखा नियन्त्रक कार्यालय वा सो कार्यालयले तोकेको कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालयबाट हुन्छ । प्रदेश तथा स्थानीय तहले पनि आन्तरिक लेखापरीक्षण गराउनुपर्दछ । प्रत्येक कार्यालयले सबै प्रकारका आयव्यय तथा कारोबारको तोकिएबमोजिमको लेखा र वित्तीय विवरण पेस गरी महालेखापरीक्षकको कार्यालयबाट अन्तिम लेखापरीक्षण गराउनुपर्दछ ।

बजेट तर्जुमालगायतका आलेखमा उल्लेखित विषयवस्तुहरूका बारेमा सांसदलगायत सरोकारवाला निकायलाई थाहा हुनुपर्दछ । यो विषयमा प्रतिपक्षी दलहरूले पनि संसद्मा आवाज उठाउनुपर्दछ । तर, यो विषयले खासै चर्चा पाउन सकेको छैन । संविधान संशोधनको सन्दर्भमा, संसद्मा बजेट पेस गर्ने मितिमा सुधार जरुरी छ । सबभन्दा पहिला स्थानीय तहको बजेट, त्यसपछि प्रदेश र अन्तमा नेपाल सरकारको बजेट पेस हुने व्यवस्था हुन जरुरी छ ।

तीन तहका सरकारका बीच योजना तथा कार्यक्रमका बीचमा तादत्म्यता नै भएन । ‘बटम टु टप’ प्लानिङ सिस्टम हुनुपर्नेमा ‘टप टु बटम’ भयो । स्थानीय सरकारले सक्ने काम स्थानीयले गर्ने, नसक्ने प्रदेशमा पठाउने, प्रदेशले सक्ने काम प्रदेशले गर्ने, नसक्ने संघमा पठाउने र संघले ७ वटै प्रदेशबाट आएका योजना तथा कार्यक्रमहरूलाई प्राथमिकता दिने गरी बजेट तर्जुमा हुने गरी संविधान तथा कानुनमा सुधार जरुरी छ ।